Grandes momentos de la Hacienda Pública en Colombia

Por SERGIO SALINAS (2005)

1. LA COLONIA

En la época colonial la Corona española reglamentó el comercio de manera prohibitiva, llegando incluso hasta su supresión. Fue excesivamente reglamentarista -sin que eso significara que la legislación fuera eficaz- buscando como finalidad obstaculizar el desarrollo económico de las colonias americanas no obstante querer España convertirlas en mercado para sus productos. Siguiendo esta estructura lógica nos lleva a la idea de que en la Colonia los impuestos y los monopolios se constituyeron en la regla general, para lo cual es oportuno citar al respecto a Camacho Roldán: "Todo está gravado: el capital y la renta, la industria y el suelo, la vida y la muerte, el pan y el hambre, la alegría y el duelo. Monstruo multiforme, verdadero Proteo, el Fisco lo invade todo, en todas partes se encuentra, y ora toma la forma enruanada del guarda del aguardiente, el rostro colérico del asentista, el tono grosero del cobrador de peaje, la sucia sotana del cura avaro, los anteojos del escribano, la figura impasible del alcalde armado de vara, la insolencia brutal del rematador del diezmo, o la cara aritmética del administrador de aduana" (citado en Nieto Arteta, 1996, pág. 23).

En general puede decirse que el sistema tributario colonial era caótico y no existía la racionalidad que hasta cierto punto caracteriza en la actualidad a este tipo de gravámenes, sino que obedecía a necesidades momentáneas y no existía una estructura organizada para su cobro, lo cual resultaba demasiado costoso para el Fisco, y con ello se beneficiaba era la burocracia criolla, afectando a España económicamente, pues requería cada vez mayores recursos para sostener sus conflictos con otras potencias y hasta la propia seguridad de las colonias americanas.

El sistema tributario tenía un carácter clasista, por lo cual prosperaron los impuestos indirectos, gravando especialmente los consumos y el trabajo (Tirado Mejía, 2000, pág, 85). Este lastre todavía no nos abandona.

Dado el anterior acercamiento introductorio, pasamos a señalar la clasificación en materia de impuestos existentes en la Colonia, eso sí, teniendo en cuenta que obedecen a una importancia relativa, dependiendo del tiempo y hasta del espacio geográfico en que efectivamente se aplicaron, si es que esto llegó a acontecer.

a. Impuestos directos

1. TRIBUTO DE INDIOS.

Este tributo recaía sobre los indígenas, por su calidad de tales, y se tasaba de manera periódica sin importar su patrimonio u otro tipo de renta o ingresos. Lo pagaban los indígenas cuya edad estuviera entre los 18 y 50 años de edad. Al pagar este impuesto a los indígenas se les eximía de otros gravámenes. La tasación de este tributo se realizaba en dinero o en frutos, siendo percibido en un comienzo por los encomenderos, y luego directamente por la Corona. En el año 1821 se declararon a los indígenas en pie de igualdad y, por tanto, el tributo fue abolido, quedando sometidos a los demás tributos.

2. BULA CRUZADA.

Este tributo recaía sobre la comunidad e igualmente debían pagarlo las ciudades más importantes ubicadas en los virreinatos. Este histórico tributo (establecido originariamente en el siglo XI) lo extendió el Papa Gregorio XIII a las Indias Occidentales.

3. MEDIAS ANATAS.

Originariamente los que debían pagar este tributo eran los que ejercían oficios eclesiásticos, quienes contribuían con la mitad de sus ingresos percibidos durante el primer año. Después este impuesto se extendió a los que ejercían cargos civiles y debían contribuir con la mitad de lo que percibieran, esto es, todo lo relacionado con emolumentos, en el primer año. A los primeros se le denominó "media anata eclesiástica" y a los segundos "media anata secular".

4. MESADA ECLESIÁSTICA.

Este gravamen recaía sobre los que ejercían los oficios eclesiásticos, a quienes se les reducía una duodécima parte de la renta de un año, en beneficio de la Corona española.

5. LOS ESPOLIOS.

Se establecieron los espolios para la situación de que una vez muertos los arzobispos y obispos, los bienes muebles e inmuebles que poseían pasaban a la Corona.

6. LAS VACANTES MAYORES.

Constituían los ingresos que la Corona percibía por las rentas adquiridas desde el tiempo en que moría un prelado hasta que la Santa Sede le nombraba su sucesor.

7. ENAJENACIÓN DE OFICIOS O CARGOS PÚBLICOS.

Estableció una importante fuente de ingresos para la Corona. Hacía referencia al remate en pública subasta de los principales cargos y empleos públicos, postulándose para ellos las personas que reunían las condiciones mínimas para ejercerlos.

8. DONATIVOS GRACIOSOS.

Una característica de los donativos graciosos consistió en que tenían un destino particular. Fue una contribución extraordinaria y de carácter obligatorio que se le imponía a los vasallos de las colonias de América por parte de la Corona española. Se trataban de pasar por voluntarios. Buscaba satisfacer necesidades apremiantes de la Corona.

b. Impuestos indirectos

Estos impuestos indirectos recaían particularmente sobre la industria o una determinada actividad, o también sobre el intercambio de mercancías entre la Corona y sus colonias americanas, entre éstas y España, o al interior de las colonias.

1. LOS DIEZMOS.

El impuesto del diezmo recaía sobre el 10 por 100 de los frutos vegetales y de las crías de los animales. Su destino era financiar el culto y los prelados que estaban en tierras coloniales. Para la Corona se destinaban dos novenos del diezmo que ingresaban directamente a su Hacienda.

2. QUINTOS REALES.

El tributo de los quintos reales era el que debían pagar los explotadores de minerales preciosos en las colonias americanas. Fue menester modificarlo para evitar el cada vez más creciente contrabando generado por el alto costo del impuesto. Para adecuarlo a las características peculiares de cada zona de extracción de este tipo de materiales fue preciso tener en cuenta, entre otros factores, la productividad de las minas.

3. VENTA DE TIERRAS REALENGAS.

Técnicamente hablando no fue un impuesto. El papado de Alejandro VI emitió una bula a finales del siglo XV, con la cual otorgaba a la Corona española las tierras descubiertas en América. La metrópoli otorgó estas tierras bien por medio de mercedes o concesiones, y las restantes las vendía producto de las cuales obtuvo grandes ingresos.

4. ALMOJARIFAZGO.

Fue el almojarifazgo una institución que los españoles adoptaron de los árabes. Este tributo se debía pagar por los "derechos de aduana" -en un sentido moderno-, que se cobraban en los puertos marítimos. Varió la base sobre la que se liquidaba, al pasar de determinarse, en un comienzo, ad valoren, y luego pasó a ser liquidada por el peso, número de piezas, volumen, palmeo por metros cúbicos, entre los más destacados. Por las mercancías que se enviaban de la metrópoli se debía pagar el almojarifazgo tanto a la salida, en el puerto de Sevilla, como en el puerto de destino el derecho de introducción, variando los dos porcentajes.

5. AVERÍA

Este impuesto de la avería estuvo muy ligado al almojarifazgo; se cobraba en el tráfico jurídico teniendo en cuenta el pago del almojarifazgo. Con su pago se contribuía a financiar la protección de las embarcaciones marítimas del ataque de piratas. La tarifa de este impuesto también varió (aumentando) hasta que, incluso, fue reemplazado por otro que ya no sólo protegía mercancías y personas sino además correos. Lentamente fueron desapareciendo este tipo de impuestos hasta que en el año de 1778 se declaró el libre comercio entre la metrópoli y las colonias.

6. ALCABALA

El gravamen de la alcabala lo debía pagar quien realizara transacciones con muebles e inmuebles. En un principio fue transitorio y luego se instituyó como permanente.

7. ARMADA DE BARLOVENTO.

La inseguridad que padecían las flotas españolas en el caribe obligaron a España a formar una armada para su protección. Este tributo se recaudó con la alcabala al cual se le hacía un recargo adicional y en ocasiones hasta llegó a confundirse con ésta. A cada virreinato se le estableció una cuota determinada.

8. DERECHO SOBRE PUERTOS.

Se cobraba por medio de este impuesto el "derecho sobre puertos, bodegas y pasos reales", con los cuales se hacía muy oneroso el comercio entre los diferentes virreinatos que conformaban la Colonia española en América.

c. Rentas estancadas.

Las rentas estancadas predominaron a partir de las últimas décadas del siglo XVIII y se debieron a la necesidad española de financiar sus guerras con otras potencias europeas, especialmente con Inglaterra, que le estaba disputando el dominio colonial e incluso le bloqueaba efectivamente el comercio marítimo con sus colonias americanas.

En este marco España vio la necesidad de que los súbditos de las colonias tuvieran un mayor ingreso para poder ejercer mayor presión fiscal sobre ellos y que efectivamente se recaudaran las correspondientes imposiciones fiscales.

La Corona escogió estratégicamente productos para someter al estanco, los cuales tuvieran mínima inversión y como se convirtieron en productos producidos exclusivamente por España, se cobraban altas tarifas y con esto se obtenían grandes ganancias, pues al producir dichos productos a bajo costo y venderlos a un alto precio le generaba grandes ganancias. Los casos típicos son el tabaco y el aguardiente. El papel moneda también se contaba como producto estancado o monopolizado. Al igual que los naipes, la pólvora y el platino. La importancia fue tal que la Corona percibió ingresos cercanos a los 765000 pesos entre el tabaco y el aguardiente, de un total de 2435098 pesos.

El Estado era el que regulaba los lugares de siembra y la cantidad de matas cultivadas y para tener un control estableció penas que iban desde la confiscación hasta, si era el caso, la muerte.

2. ESTRUCTURA FISCAL EN LA REPÚBLICA

Con la Independencia no se realizó una verdadera reforma fiscal. Hubo unos pocos cambios que prácticamente mantuvieron la estructura que se manejaba en la Colonia. Había dos grupos enfrentados que tenían diferentes concepciones e intereses. Por un lado, estaba la aristocracia que se contentó con la independencia y con ocupar los cargos de la República. Y no más. Por el otro, estaba la burguesía que luchaba por el libre comercio exterior y la supresión de trabas heredadas de España. En el comercio exterior logró la burguesía que se implantara el libre comercio, pero al interior no logró sino que se realizaran unos pequeños cambios, algunos de los cuales fueron restablecidos pocos después.

El Congreso de Cúcuta de 1821 realizó una importante reforma al unificar los más destacados impuestos aduaneros que hasta entonces habían regido, tarifa aduanera que se cobraría en toda la Nueva Granada la cual variaba de entre el 10 y el 35 por 100, de acuerdo a las características del bien gravado. Este Congreso estableció un importante tributo que consistía en una tarifa del 10 por 100 anual sobre el ingreso obtenido de la tierra y el capital, que al final no se pudo practicar pero sentó un gran antecedente para futuras reformas. Ese Congreso también mantuvo el impuesto del diezmo y tuvo gran importancia durante la primera mitad del siglo XIX.

Específicamente, en el año de 1824 se rebajó la alcabala y los mayorazgos se suprimieron, las medias anatas fueron suspendidas en el año de 1825, en el año de 1821 se abolió en tributo de indígenas y también se acabó el estanco del aguardiente. Pero en 1828 se presentó una contrarreforma en la cual se restableció el tributo indígena, aunque en el año de 1831 definitivamente se abolió.

Las recaudaciones que se hicieron en los primeros años de la República se utilizaron en su gran mayoría para el financiamiento de las guerras de Independencia de otros países al tiempo que sufría en su interior una gran hambruna producto de los gastos y las consecuencias producto de la guerra.

a. La primera mitad del siglo xix hasta la reforma de 1850

Como antes se anotó, la República heredó el sistema tributario de la Corona sin mayores cambios y persistió el sistema caótico que hasta entonces regía. Fue sólo hasta mediados del siglo XIX cuando en realidad se logró que nos apartáramos del sistema tributario colonial. En efecto, se trató de sustituir la dependencia de los impuestos indirectos por los directos, sin decir que en realidad se hubiese logrado, para lo cual se eliminaron la alcabala, los derechos de exportación, los diezmos, los impuestos al aguardiente, el de hipoteca y registro, los quintos, las anatas medias, entre otros.

La abolición del estanco del tabaco fue muy importante ya que permitió la libre producción, lo que en últimas beneficiaba su alto cultivo, favoreciendo con esto la exportación y se obtenían así divisas. Esta medida de la abolición del estanco se había pensado mucho tiempo atrás, pero por parte del Estado no se había presentado ninguna propuesta en ese sentido, ya que representaba importantes ingresos para las arcas públicas.

Una medida adoptada y que redundó en beneficio de la burguesía fue la abolición de la esclavitud en el año de 1851, pues con esta medida se convertía a los indígenas en “hombres libres” y, complementada con otra medida, tomada un año antes (1850), consistente en el ataque a los resguardos, convertiría a los indígenas en masas desposeídas que para lograr sobrevivir se tenían que desempeñar como asalariados, y al tiempo se convertían en potenciales compradores para las mercancías importadas por la burguesía.

En 1861 se tomó otra medida que consistió en quitarle los bienes improductivos que poseía el clero, a lo que se llamó desamortización de bienes de manos muertas, para luego ser vendidas en remate, y así aumentar la producción al tiempo que se distribuía la propiedad, aunque esto en realidad no ocurriera.

Los impuestos que lograron permanecer fueron, entre otros, los del papel sellado y el de aduanas. Este último sobrevivió hasta comienzos del siglo XX, llegando incluso a representar el 70 por 100 de los ingresos del Estado, pero su fragilidad era contraproducente y fuente de inequidad, por depender de importaciones que no siempre eran estables y se gravaban bienes primarios que eran consumidos también por las capas más pobres de la sociedad.

Con esta reforma, en la que se llegó a abolir muchos tributos, los ingresos del Estado a mediados de la década del cincuenta del siglo XIX, no disminuyeron sino que presentaron un aumento en el recaudo en comparación a los primeros años de la década del treinta del mismo siglo y, además, permitió la supresión de las trabas comerciales que paralizaban la producción nacional.

Una síntesis de nuestra organización en materia hacendística desde los primeros años nos la ofrece don Ramón M. Arjona en su Memoria de 1849: "Después de haberse proclamado la independencia, una lucha prolongada para afianzar y obtener la libertad, imposibilitó entonces, el ocuparse en dos sistemas a todos los ramos de la Hacienda Nacional, y constituida posteriormente la República, no podíamos haber quedado exentos de los errores inherentes a la infancia de las naciones. Procuróse desde luego arreglar la cobranza, inversión y contabilidad de los caudales del Estado y se hizo cuanto podía exigirse en la época; empero, leyes aisladas unas, otras de circunstancias, contabilidades especiales para algunos ramos, incoherentes entre sí, ninguna para otros, y, en fin, la marcha de cada renta por su lado hasta terminar en puntos diferentes sin tener todas ellas un centro común donde hubieran de combinarse las operaciones para obtener en conjunto resultados generales unísonos y exactos, eran ciertamente estorbos que impedían formar las cuentas de manera regular y verídica que ha querido la Constitución" (Citado por Nieto Arteta, 1996, pág. 212).

b . Situación fiscal de 1927- 1928

Durante estos dos años de 1927 y 1928 llegan al país grandes flujos de capital provenientes de empréstitos obtenidos del exterior, fruto de reapertura de fuentes crediticias externas. Este período es más conocido como "la prosperidad al debe". La pregunta central es de si fue necesario tal endeudamiento y de si se estaba invirtiendo en sectores que en realidad lo necesitaban.

Para responder a estos interrogantes Juan Camilo Restrepo (2003, pág. 127 ss) cita lo que en su momento respondió el estadista Esteban Jaramillo. Éste consideraba que para un país endeudarse se debían clasificar las obras públicas, con el fin de determinar las obras prioritarias que se fueran a desarrollar con tales recursos. Era preciso superarse el estado en el que se vivía, pues reinaba el caos en materia de planeación pública.

Para Jaramillo la cifra de 21.388.502.29 pesos, valor de la deuda pública nacional para el año de 1927 no era excesiva, pues los países debían contraer empréstitos para lograr encontrar un mayor grado de desarrollo pero invirtiéndolo en adecuada infraestructura, y así ayudar al sector productivo.

Entonces, el problema no era el endeudamiento sino que debían declararse obras prioritarias y que atendieran a necesidades nacionales. No se podía -y no se debía- continuar manejando la ejecución de obras con criterios parciales sino estructuradas dentro de un contexto nacional y prioritario, para hacer el mejor aprovechamiento posible de los recursos obtenidos a través de deuda externa. Además, debía aplicarse un criterio de planeación consistente en primero definir cuáles eran las obras prioritarias y luego buscar la financiación a través del crédito, pero en ningún caso al revés.

Afirmaba Jaramillo que un país si no se endeuda posiblemente tendrá desarrollo, pero éste se da muy seguramente de manera lenta, en caso de darse, mientras que con recursos externos obtenidos a través de financiación se podría articular una más eficiente estrategia de desarrollo y coherencia de políticas públicas.

Esteban Jaramillo abogaba por un equilibrio fiscal, al estilo de la Hacienda Pública clásica en la cual los gastos ordinarios se cubren con recursos propios, mientras que los gastos extraordinarios con recursos provenientes de la obtención de créditos. Este principio lo contenía -según Jaramillo- la Ley 34 de 1924 que se empezó a aplicar en el año 1927.

El ingreso de capitales provenientes de fuentes de financiamiento externo generó inflación en el país, a lo cual respondió el Gobierno con el Decreto 952 de 1927 llamado "Ley de Emergencia" con el cual se abolió la tarifa aduanera de productos agrícolas, lo que generó una larga polémica en el país, porque, se aducía, había arruinado el sector agrario.

c. Manejo de la crisis fiscal después de la crisis de 1929

En el "Martes Negro" del 29 de octubre de 1929 se desplomó la Bolsa de Nueva York y entró en crisis el sistema económico mundial afectando naturalmente a Colombia, y aún más siendo este un país monoexportador de productos primarios.

En Colombia esta crisis se atendió con gran agudeza desempeñando un papel muy destacado Esteban Jaramillo. Para estudiar las medidas adoptadas antes y después de esta crisis se ha dividido en dos períodos: uno que comprende desde 1928 hasta septiembre de 1931, y dos, el comprendido entre 1931 (octubre) hasta 1934. Es de aclarar que Jaramillo estuvo en este último.

"Entre diciembre de 1928 y diciembre de 1931 las reservas internacionales cayeron en un 78.7%, el Banco de la República recogió el 63.4% de sus billetes en circulación y la oferta monetaria se vio restringida en un 48.6%. Las reservas internacionales, que a 1 de enero de 1929 ascendían a 65 millones de pesos, a diciembre de 1932 apenas ascendían a 16 millones, a pesar de que ya para ese entonces habían transcurrido varios meses de la implantación del control de cambios". (Restrepo, 2003, pág. 137). Esta fase fue descrita como "manejo ortodoxo de la crisis", por cuanto hubo pasividad en materia crediticia por parte de la banca comercial y el Banco Central adoptó una política pasiva en el redescuento en el tema crediticio para con la primera.

Una posibilidad que había para tratar de hacer frente a la crisis consistía en que el Banco de la República actuara por medio de una facultad legal, consistente en efectuar operaciones directamente con el público, a lo cual se había negado.

Otra característica de este período era la insistencia en mantener un presupuesto equilibrado, incluyendo tiempos en los que no era posible obtener crédito externo, sin advertir que en época de crisis era muy complejo la consecución de crédito externo, lo que tenía como consecuencia la mengua del gasto público cuando por la coyuntura más lo necesitaba, actuando como mecanismo anticíclico. En este período también es propia la insistencia del Presidente Olaya Herrera en no hacer mora en el pago de la deuda pública externa.

El Banco de la República insistía en no financiar el déficit presupuestal, pues consideraba que debía realizarse a través de deuda externa.

Además, se tenía como patrón el oro, del cual se tenían reservas que eran administradas por el Banco de la República, el cual emitía o contraía dichas reservas según las necesidades, pero no ejercía un papel anticíclico.

En cambio, en la fase de "manejo heterodoxo o pragmático" se caracteriza por el papel activo que el Estado desempeña en la economía, y esto se hace más visible cuando el Banco de la República, en el año de 1931, decide efectuar operaciones con el público, al cual accedió el sector cafetero. Con Jaramillo como funcionario del Gobierno, éste otorgó en concesión al Banco de la República las salinas de Zipaquirá y otras, a cambio de financiamiento; para el año de 1932 se aumentó considerablemente este financiamiento con el cual se le hizo frente a la crisis.

Además de estas actuaciones se establece un control del patrón oro, y se suspende la libre convertibilidad de la libra esterlina. El tan indeseado incumplimiento del pago de deuda se realiza.

Es en este mismo período en el que el Gobierno emitió bonos de deuda pública, representando un papel activo en la economía nacional, entró a intervenir para que se redujeran las tasas de interés que en ese momento estaban muy altas. Se creó igualmente una "especie de fondos de garantías" (Restrepo, 2003, pág. 144).

En conclusión, podemos decir que en esta época el Estado se hace consciente de su papel que debe desempeñar  en la economía, según el cual debe intervenir para entrar a hacer frente a las crisis, pues el mercado no soluciona por sí mismo sus depresiones. El Estado debe velar por que haya liquidez en el mercado y que los indicadores macroeconómicos no sufran drásticas cambios. Esto más que una lección era un hecho que había tenido que darse para que la economía volviera a tener una estabilidad y poder también controlar o tratar de prevenir consecuencias nefastas en lo social y político propias de una nación donde se prolonga una crisis económica.

d. Reforma tributaria de 1935

La reforma tributaria de 1935 es de gran importancia en Colombia por representar un paso adelante en el impuesto directo, que desde medados del siglo XIX se venía implantado muy tímidamente. La Ley más importante en este caso es la 78 de 1935, con complementaciones al año siguiente y que Tovar Zambrano sintetiza así: "Elevó la tarifa para las rentas altas al hacerlas pasar del 8 al 17% la tarifa mayor; modificó disposiciones sobre exenciones y deducciones, terminando con los abusos que permitían la evaporación de la renta gravable; incorporó el criterio de que la renta consolidada por la posesión de un capital debe gravarse más que la que se origina en el simple trabajo, por lo cual se creó el impuesto adicional sobre el valor patrimonio; se estableció así mismo el impuesto sobre exceso de utilidades como adicional de la renta; estableció procedimientos y normas para evitar los fraudes y las evasiones. Además, se modificó la Constitución Nacional para permitir la inspección de documentos privados con fines tributarios. En 1936 se reformó totalmente el impuesto de herencias, asignaciones y donaciones, introduciendo en este campo la tarifa progresiva y normas para evitar fraude y evasiones" (Citado por Restrepo, 2003, pág. 111).

Esta reforma hizo posible que la tributación directa (renta, patrimonio y excedente de utilidades) pasara de representar en el año de 1935 el 7.6% del ingreso corriente del Gobierno a significar el 27.7% en el año de 1940.

Esta Ley, pues, marca un derrotero en Colombia en materia de tributación directa, ya que desde el siglo XIX y aún en la Colonia se tenía como principal fuente fiscal los tributos indirectos y ya prácticamente desde la segunda mitad del siglo XIX y hasta bien entrado el XX el impuesto de aduana fue el más significativo para constituir los ingresos del Fisco, presentando una gran inestabilidad por hacerse depender del comercio internacional, además de generar inequidad e injusticia con las capas más humildes de la sociedad, como atrás quedó anotado.

BIBLIOGRAFÍA

Restrepo, Juan Camilo. HACIENDA PÚBLICA. Universidad Externado de Colombia. Colombia, 2003.

Nieto Arteta, Luis Eduardo. ECONOMÍA Y CULTURA EN LA HISTORIA DE COLOMBIA. El Áncora Editores, Colombia, 1996.

Tirado Mejía, Álvaro. INTRODUCCIÓN A LA HISTORIA ECONÓMICA DE COLOMBIA. El Áncora Editores, Colombia, 2000.